Il controllo successivo di regolarità amministrativa

Il controllo successivo di regolarità amministrativa è l’unico controllo interno che la legge affida alla direzione del segretario e che produce effetti su tre organi diversi. È anche quello che, nella maggior parte degli enti, viene organizzato per ultimo e documentato peggio.

Da dove nasce

Fino al 2012 il sistema dei controlli interni degli enti locali era essenzialmente preventivo: pareri di regolarità tecnica e contabile prima dell’adozione dell’atto. Il decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, convertito con modificazioni dalla legge 7 dicembre 2012 n. 213, ha inserito nel Testo unico degli enti locali l’articolo 147-bis, aggiungendo una fase successiva.

Non è un dettaglio cronologico. Il controllo preventivo verifica l’atto prima che produca effetti e serve a impedire l’errore; il controllo successivo lo esamina dopo, a campione, e serve a un’altra cosa: capire come lavora l’ente. Il primo protegge il singolo provvedimento, il secondo produce conoscenza sull’organizzazione.

Chi imposta il controllo successivo come una seconda verifica di legittimità atto per atto ne ha frainteso la funzione, e di norma produce un documento che nessuno usa.

Che cosa dice esattamente la norma

Il controllo di regolarità amministrativa è inoltre assicurato, nella fase successiva, secondo principi generali di revisione aziendale e modalità definite nell’ambito dell’autonomia organizzativa dell’ente, sotto la direzione del segretario, in base alla normativa vigente. Sono soggette al controllo le determinazioni di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi, scelti secondo una selezione casuale effettuata con motivate tecniche di campionamento.

Art. 147-bis, comma 2, D.Lgs. 267/2000 (TUEL)

In due frasi ci sono cinque prescrizioni distinte. Vale la pena separarle, perché gli enti tendono a rispettarne tre e a dimenticarne due.

Le due che saltano più spesso sono la prima e l’ultima: si controlla senza una metodologia dichiarata, e si estrae senza saper spiegare perché proprio così.

Quali atti rientrano

La norma indica tre categorie: determinazioni di impegno di spesa, contratti e altri atti amministrativi.

Le prime due sono definite. La terza è deliberatamente aperta, ed è l’ente a delimitarla nel proprio regolamento. Le scelte che si incontrano più di frequente:

• Determinazioni senza impegno di spesa — approvazione di graduatorie, ammissioni, nomine. Non sono citate espressamente ma rientrano fra gli «altri atti amministrativi».
• Ordinanze — sindacali e dirigenziali.
• Autorizzazioni e concessioni — dove la discrezionalità è maggiore e il rischio corruttivo pure.
• Provvedimenti di affidamento — anche quando l’impegno è assunto con atto separato.

Sono normalmente escluse le deliberazioni di giunta e consiglio, perché già assistite dai pareri e sottoposte al controllo di altri organi. L’esclusione però va motivata nel regolamento: non si presume.

L’errore da evitare: la popolazione indefinita

Prima di estrarre bisogna sapere da dove si estrae. Se il regolamento dice che sono soggette a controllo «le determinazioni» senza precisare quali, ogni ciclo di controllo lavora su una popolazione diversa a seconda di chi prepara l’elenco — e il confronto tra annualità diventa impossibile.

La popolazione va definita per tipologia, per periodo e per criterio di inclusione. È il primo passo, e quello che più spesso viene saltato.

Chi fa che cosa

Il segretario

La norma lo nomina due volte: dirige il controllo (comma 2) e trasmette le risultanze (comma 3). Dirigere non significa eseguire: significa rispondere del metodo. Se qualcuno chiede conto di come è stato selezionato il campione — un revisore, la Corte dei conti, un responsabile che contesta un rilievo — la risposta deve essere documentale, non memoria personale.

L’ufficio che esegue

Costruisce la popolazione, estrae, esamina gli atti, compila, aggrega. Nella generalità degli enti sono due o tre persone, quasi mai a tempo pieno. È la ragione per cui il controllo tende a concentrarsi nelle settimane che precedono la trasmissione: e concentrarlo abbassa la qualità dell’esame e ritarda le direttive.

I responsabili dei servizi

Sono i destinatari dei rilievi e delle direttive. Non sono soggetti passivi: il controllo successivo funziona quando i rilievi tornano indietro abbastanza presto da cambiare il modo in cui si scrivono gli atti successivi.

Il ciclo, passo per passo

1. Definizione della popolazione — quali atti, di quale periodo, con quali esclusioni.
2. Estrazione del campione — con la tecnica prevista dal regolamento, conservando traccia dell’operazione.
3. Esame — applicazione della checklist a ciascun atto estratto.
4. Consolidamento — raccolta delle valutazioni in un quadro unico.
5. Aggregazione — lettura per voce di controllo e per servizio.
6. Trasmissione — ai destinatari previsti dal comma 3, con le direttive.
7. Verifica dell’effetto — nel ciclo successivo, se le direttive hanno prodotto risultati.

Il settimo passo è quello che distingue un controllo che serve da un adempimento. Senza, l’ente ripete ogni anno la stessa fotografia senza sapere se qualcosa è migliorato.

A chi vanno le risultanze

Le risultanze del controllo di cui al comma 2 sono trasmesse periodicamente, a cura del segretario, ai responsabili dei servizi, unitamente alle direttive cui conformarsi in caso di riscontrate irregolarità, nonché ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come documenti utili per la valutazione, e al consiglio comunale.

Art. 147-bis, comma 3, D.Lgs. 267/2000 (TUEL)

Quattro destinatari con esigenze informative diverse. Un unico documento indifferenziato li serve male tutti.

Da notare: la norma non chiede di segnalare le irregolarità, chiede di trasmetterle unitamente alle direttive cui conformarsi. È un obbligo di contenuto. Il documento che elenca i rilievi senza indicare come conformarsi assolve solo metà della previsione.

Con che frequenza

La norma dice «periodicamente» e non fissa un termine. La periodicità la stabilisce l’ente. Le scelte più diffuse sono semestrale e annuale; alcuni enti adottano cicli quadrimestrali per distribuire il carico.

Il criterio ragionevole non è la comodità dell’ufficio ma l’utilità della direttiva: un rilievo comunicato a quattordici mesi dall’adozione dell’atto non cambia il comportamento di nessuno.

Il rapporto con gli altri obblighi

Prevenzione della corruzione

Il controllo di regolarità è una delle misure di prevenzione previste dalla legge 190/2012. Le sue risultanze alimentano la programmazione delle misure per l’anno successivo, che dal 2022 trova sede nella sezione dedicata del PIAO. In molti enti il segretario è anche RPCT e si trova su entrambi i lati del collegamento.

Valutazione della performance

Le risultanze sono espressamente qualificate come documenti utili per la valutazione. Perché lo siano davvero devono essere confrontabili tra servizi e tra annualità: un giudizio discorsivo non è utilizzabile a fini valutativi.

Referto alla Corte dei conti

È un obbligo distinto, previsto dall’art. 148 del TUEL, che riguarda il funzionamento dell’intero sistema dei controlli interni. Si alimenta però degli stessi dati: chi tiene il controllo successivo in ordine compila il questionario in poche ore, chi lo tiene a memoria impiega settimane. Vedi la guida dedicata.

Cinque errori ricorrenti

1. Il campione non è ricostruibile. Estrazione fatta con una funzione casuale in un foglio di calcolo, che ricalcola a ogni apertura. A distanza di mesi non si può dimostrare quale fosse il campione.
2. La tecnica non è motivata. Il regolamento dice «campionamento casuale» e si ferma lì, senza numerosità, criterio o stratificazione.
3. Le checklist cambiano tra un ciclo e l’altro. I dati non si sommano e il confronto misura il metodo, non la performance.
4. Mancano le direttive. Si trasmettono i rilievi ma non si dice come conformarsi.
5. Non si misura la copertura. Quanti atti sono stati esaminati rispetto alla popolazione? È la prima domanda che pone un revisore, e spesso non c’è risposta.

Che cosa mettere nel regolamento

Il regolamento dei controlli interni è la sede in cui l’autonomia organizzativa si esercita. Gli elementi che non possono mancare per la parte sul controllo successivo:

• l’oggetto: quali tipologie di atti, con le esclusioni motivate;
• la tecnica di campionamento e la sua motivazione;
• la numerosità del campione e il criterio con cui è determinata;
• la periodicità di estrazioni e controlli;
• il contenuto delle checklist, almeno per ambiti;
• i soggetti coinvolti e le rispettive attribuzioni;
• le modalità di trasmissione delle risultanze e delle direttive;
• la conservazione della documentazione del controllo.

L’ultimo punto è quello che si dimentica più spesso ed è l’unico che, in caso di contestazione, decide se il controllo è dimostrabile.

Sui termini da usare nel regolamento — popolazione, campione, strato, copertura, risultanze — c’è il glossario dei controlli interni, con la definizione di ciascuno.

Dal metodo allo strumento

Nulla di quanto descritto richiede un software: si può fare con fogli di calcolo e cartelle condivise, e molti enti lo fanno. Quello che i fogli di calcolo non danno è la tracciabilità — il legame stabile tra popolazione, criteri, campione estratto, valutazioni e chi le ha espresse — e senza tracciabilità i cinque errori dell’elenco qui sopra si ripresentano da soli.

AuditingPA nasce per tenere insieme quel legame. Vedi come funziona.